2018 年2月19日
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政府采购合同中财政审核条款效力的认定

 

胡伟峰

 

 

裁判要旨

政府采购合同属民事合同,应适用合同法进行规范。财政审核是国家对政府采购的一种行政监督,不影响政府采购合同的效力,当合同中兼有财政审核条款与决算款条款时,应以当事人的约定作为判决的依据。

 

 

案号

一审:(2016)闽72民初1075

 

 

案情

 

原告:某船舶工程有限公司

被告:某市海洋综合行政执法支队

2013524某市海洋综合行政执法支队(被告)为确保两艘平板驳船建造质量,委托某采购公司对驳船建造监理项目进行招标,招标采购文件第三章第十条付款条件约定:“由采购人根据某市财政局的有关规定和合同约定付款”。同年65日,某船舶工程公司(原告)向采购公司出具谈判响应函,承诺将按谈判文件的规定履行合同责任和义务。同月15日,原被告签订《平板驳船建造监理服务合同》,约定:被告通过竞争性谈判确定原告为监理中标单位,负责对两艘平板驳船建造进行监理,服务期限自合同签订之日起,至整个建造工程竣工验收并交船和决算审计结束。监理合同价为中标监理单位的谈判最终报价215000元,委托人(被告)同意按以下的计算方法、支付时间与金额,支付监理单位的报酬:合同签订后14个工作日内,被告向原告支付合同价格的40%,即86000元;船舶下水后14个工作日内,被告向原告支付合同价格的30%,即64500元;船舶交船并移交监理工作总结报告等资料验收合格后14个工作日内,被告向原告支付合同价格的20%,即43000元;从船舶竣工验收之日合格起满1年,被告向原告支付合同价格的10%,即21500元。委托人(被告)应当履行委托监理合同约定的义务,如有违反则应当承担违约责任,赔偿给监理单位造成的经济损失。合同另约定,监理谈判及谈判补充文件、监理谈判响应文件均为合同的组成部分。合同签订后,原告依约履行了监理义务,在船舶交船后移交了所有符合被告要求的监理工作总结报告等资料,两艘平板驳船的建造工程于2014528竣工,同年615日验收合格。被告至今共支付原告监理费150500元。

原告某船舶工程公司诉称:被告为确保两艘平板驳船建造质量,通过竞争性谈判确定原告为监理中标单位,负责对两艘平板驳船建造进行监理。原被告签订了《平板驳船建造监理服务合同》。合同签订后,原告依约履行了监理义务并移交了所有符合被告要求的监理工作总结报告等资料,现今两艘平板驳船的建造工程已经竣工并验收合格满一年。但是被告尚欠监理费64500元。请求法院判令:被告向原告支付船舶监理费64500元及相应利息。

被告某市海洋执法支队辩称,案涉合同包含监理谈判及谈判补充文件、监理谈判响应文件,其中约定付款条件为根据某市财政局的有关规定和合同约定付款;因案涉两艘平板驳船建造工程属于市财政性投融资建设项目,根据《某市财政性投融资建设项目预决算管理办法》的规定,需要报送市财政审核中心进行决算审核,由于被告拒不到场签字确认,导致财政审核中心无法出具审核结论,致使被告无法向财政申请资金支付,原告不配合财政审核造成的损失应由其自行承担。

 

审判

 

厦门海事法院经审理认为:

原被告签订的平板驳船建造监理服务合同主体适格,内容合法,且系经过竞争性谈判达成,符合法定程序,属双方真实意思表示,依法成立,对双方当事人具有约束力。双方争议的焦点在于付款条件是否成就。参照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致是如何适用法律问题的电话答复意见》,案涉合同的组成即采购文件中虽约定,由采购人根据某市财政局的有关规定和合同约定付款,但因合同未约定以财政性投融资建设项目决(结)算审核结论作为结算依据,且合同已明确约定监理费的金额及支付时间,不存在约定不明确、约定无效的情况,原告已履行合同约定的监理义务,被告对此亦予以确认,故本案已具备合同约定的付款条件。被告未及时支付原告监理费64500元,应当承担违约责任,并赔偿给原告造成的经济损失。

20161226日,厦门海事法院判决:被告某市海洋综合行政执法支队应于本判决生效之日起五日内向原告某船舶工程有限公司支付船舶建造监理费64500元及相应利息。

宣判后,原被告均未上诉,该判决已发生法律效力,被告已主动履行该生效判决确定的付款义务。

 

 

【评析】

1.本案讼争协议属行政协议或民事合同?

讼争协议的法律定性,决定着讼争纠纷应适用的诉讼程序及适用法律。本案属于政府采购合同,主要适用于政府各级及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要所进行的采购,具有一方当事人为政府相关部门,及以财政资金作为支付内容等特点。由于其隐含行政主体为了实现行政管理目的而签订协议的内容,故兼具民事协议与行政合同的双重属性,对其法律定性,存有争议。

通观本案,案涉合同应为民事合同,应适用民商事法律予以调整,原因在于:首先,本协议的主要内容是船舶建造监理,原告为被告的船舶建造提供监理服务,被告接受服务并支付报酬,双方系平等主体,作为被告的行政机关在协议的内容及履行过程中,是以普通市场主体的身份出现,不具行使行政权的行政机关面目;其次,虽然从长远来看,船舶建造后将被行政机关用于行政管理,具有行政性,然而在船舶建造的过程中,并无实现行政管理目的的内容。本案所遵循的公开招投标程序,虽与普通合同缔结存有差异,但仅是国家为了加强对政府采购管理与监督,而进行的严格程序规范,并未改变其要约承诺的缔约本质;最后,《政府采购法》第四十三条明确规定,政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。因此,本案讼争协议属民事合同,应适用民事诉讼程序及民事法律。

2.招标采购文件中同时约定按财政审核意见决算与明确合同价款时,以何为准?

案涉合同的付款条件为根据某市财政局的相关规定与合同约定付款,根据某市财政局的相关规定,该项目属市财政性投融资建设项目,应报送财政审核中心进行决算审核。然而合同同时又明确决算款的具体数额。二者并存,应以何标准?综合考察全案,应以明确约定的合同价款为准,理由如下:首先,作为案涉合同重要组成的招标采购文件,虽然约定根据某市财政局的有关规定付款,但原被告在其后签订的《平板驳船建造监理服务合同》又进一步明确合同价为215000元,属双方合意对合同价款的变更;其次,招标采购文件约定根据财政局的有关规定和合同约定付款,在财政局规定与合同约定不一致的情况下,由于该条款的制作人是被告行政机关,原告只能全盘接受或拒绝,不允许对方协商,可视之为格式条款,根据“有疑义者就为表义者不利之解释”原则,在格式条款按照通常的理解会出现两种以上的解释效果时,应当作出不利于提供格式条款一方的解释,即更保护原告利益的解释;再次,参照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。本案的财政审核中心进行决算审核性质上类同审计,合同未约定以财政性投融资建设项目决(结)算审核结论作为结算依据,且合同已明确约定监理费的金额及支付时间,不存在约定不明确、约定无效的情况,原告已履行合同约定的监理义务,被告对此亦予以确认,本案已具备合同约定的付款条件。